Por Alberto Villanueva Eslava · Abogado · Estrategia legal y gestión de crisis · Villanueva & Soto (legal.pe) · Alcance: responsabilidad civil y responsabilidad penal de funcionarios y ex funcionarios públicos. La vía administrativa sancionadora queda fuera.
En síntesis. La Corte Suprema ha precisado, en la vía civil y en la penal, que un informe de control es prueba preconstituida. Esa condición no lo convierte en prueba plena. El informe legitima el inicio de las acciones legales, pero no basta por sí solo para condenar a una persona a pagar una indemnización ni para derrumbar la presunción de inocencia. Tampoco puede ignorarse: el juez está obligado a valorarlo junto con las demás pruebas.
¿Qué es un informe de control y qué valor le da la ley?
Los informes de control son el resultado de las acciones de control del Sistema Nacional de Control. El artículo 15, literal f), de la Ley N.° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, les reconoce la calidad de prueba preconstituida para iniciar las acciones administrativas o legales que recomiendan, siempre que tengan el debido sustento técnico y legal.
La pregunta práctica es qué ocurre después, cuando ese informe llega a un juez. La respuesta depende de la vía.
¿Qué dijo la Corte Suprema sobre el informe de control cuando se reclama una indemnización?
En la Casación Laboral N.° 23011-2023 Arequipa, resuelta el 18 de noviembre de 2025 por la Cuarta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, una entidad pública demandó a quien había sido jefe de su oficina de administración. Le reclamaba una indemnización de S/ 235,222.83. La demanda se basaba en un informe de control específico, que le atribuía haber dado conformidad a la instalación de una infraestructura hospitalaria temporal durante la pandemia, cuando los equipos no cumplían las condiciones contratadas.
La demanda fue declarada infundada en primera instancia, la Sala Superior confirmó la decisión y la Corte Suprema declaró infundado el recurso de casación de la entidad.
El criterio central de la sentencia es este. El carácter de prueba preconstituida de los informes de control no les otorga la calidad de prueba plena ni tasada. Su finalidad es legitimar el inicio de las acciones legales, y su eficacia probatoria queda sujeta a la apreciación conjunta y razonada del juez, conforme al artículo 197 del Código Procesal Civil.
¿Y qué ocurre cuando el informe de control llega a un proceso penal?
La Corte Suprema ha razonado en la misma dirección en materia penal, con una exigencia aún mayor.
En el Recurso de Nulidad N.° 1584-2014 Lambayeque, resuelto el 4 de noviembre de 2015 por la Sala Penal Permanente, la prueba esencial de la acusación por un delito contra la administración pública era un informe especial de control. La Corte sostuvo lo siguiente:
- Como prueba preconstituida, el informe tiene un poder probatorio disminuido frente a otros medios de prueba, porque se elabora fuera del juicio y sin contradicción.
- Por esa razón, el informe es incapaz de acreditar por sí solo la imputación. Se requieren otras pruebas actuadas en el proceso que le sumen fuerza.
- Sostener lo contrario, es decir, que un documento preconstituido basta para derrumbar la presunción de inocencia, vaciaría de contenido el derecho de defensa y la garantía del juicio previo del artículo 139, inciso 10, de la Constitución.
- La carga de la prueba corresponde al Ministerio Público.
Nota de alcance: este recurso se tramitó bajo el Código de Procedimientos Penales. Su razonamiento sobre la prueba preconstituida es de principio y se presenta aquí en ese sentido.
¿Significa eso que el informe de control no vale nada?
No. La jurisprudencia es igual de clara en sentido inverso.
En la vía civil, la misma Casación 23011-2023 señala que el informe es un medio probatorio relevante. El juez debe valorarlo junto con las demás pruebas, con sus anexos y con contradictorio, y desestimarlo por meras formalidades vulnera el debido proceso y el derecho a la prueba.
En la vía penal, en la Casación N.° 613-2021 Junín, resuelta el 24 de abril de 2024 por la Sala Penal Permanente, la Corte Suprema examinó un informe técnico de la Contraloría incorporado como pericia institucional. La Corte anuló lo decidido sobre la reparación civil porque ese informe no se había valorado desde la perspectiva propia de la responsabilidad civil. En ese mismo caso distinguió el análisis de la responsabilidad penal del de la reparación civil.
La regla, entonces, es doble. En ninguna de las dos vías el informe basta por sí solo, y en ninguna puede ignorarse. El control gubernamental cumple una función indispensable. Lo que la jurisprudencia precisa es que el informe abre el proceso, pero no lo resuelve en lugar del juez.
¿Qué tiene que probarse en la vía civil?
En la vía civil, el juez examina si se acreditan los elementos de la responsabilidad civil:
- la conducta atribuida y su antijuridicidad;
- el daño;
- la relación causal entre la conducta y el daño;
- el factor de atribución que corresponda al régimen de responsabilidad aplicable.
El informe puede aportar elementos para ese análisis. Pero la responsabilidad no queda demostrada por la sola existencia del informe.
En el caso de Arequipa, la Corte observó que el informe identificaba responsabilidades presuntas y que no individualizaba un nexo causal directo y exclusivo entre la conducta del demandado y el daño alegado. Observó además que la conformidad del servicio dependía también de otras áreas técnicas de la entidad. Por eso concluyó que no había culpa exclusiva del demandado, y advirtió que sostener lo contrario implicaría trasladar al trabajador los riesgos propios de la gestión pública.
¿Qué tiene que probarse en la vía penal?
En la vía penal, la exigencia es mayor. No basta con acreditar una irregularidad administrativa. El Ministerio Público debe probar, con todos sus elementos, la conducta que la ley penal describe, hasta superar la presunción de inocencia.
Una irregularidad detectada por el control puede ser el punto de partida de una investigación. Entre esa irregularidad y un delito probado hay una distancia que solo se recorre con prueba actuada en juicio. Si esa prueba existe, hay responsabilidad. Lo que el informe no puede hacer es dar esa prueba por producida.
¿Por qué importa cómo se construye la defensa?
Un mismo informe de control puede abrir más de una vía a la vez, civil y penal, cada una con su propia lógica, sus plazos y su estándar probatorio. La jurisprudencia, además, evoluciona: los criterios se precisan, se discuten y a veces cambian, mientras estos procesos pueden durar años.
De ahí se siguen tres criterios:
- No depender de una sola sentencia favorable. La estrategia debe sostenerse aunque el criterio jurisprudencial cambie durante el proceso, y verificarse contra el criterio vigente al momento de cada actuación.
- Pensar la defensa para todas las vías a la vez. Lo que se sostiene en una vía puede llegar a la otra, así que la defensa debe ser coherente en todas.
- Privilegiar los argumentos de hecho y documentales. Qué ocurrió, quién intervino, qué se aprobó y cuándo. Estos argumentos resisten mejor que los que dependen de una interpretación en discusión.
¿Qué conviene hacer cuando un informe de control lo señala como responsable?
- Separar los hechos de las conclusiones. El informe contiene ambos. Los hechos se verifican documento por documento; las conclusiones se discuten.
- Reconstruir la cadena de decisión. Quién más intervino, qué área técnica validó, qué aprobó la entidad y en qué fecha. La defensa se construye con documentos producidos mucho antes del conflicto, así que conviene identificar dónde están antes de que sea difícil obtenerlos.
- Identificar qué debe acreditarse en cada vía que se abra. Precisar qué pruebas existen y qué hechos siguen pendientes de demostración, según el régimen de responsabilidad aplicable, sin limitar la defensa a buscar defectos formales en el informe.
Preguntas frecuentes
¿Un informe de control es una sentencia? No. Es prueba preconstituida: legitima el inicio de acciones legales, pero la responsabilidad civil o penal solo la determina un juez después de valorar todas las pruebas.
¿Puede un juez apartarse de lo que dice un informe de control? Sí, mediante decisión motivada y tras valorarlo con las demás pruebas. Lo que no puede hacer es desestimarlo por meras formalidades.
¿Basta un informe de control para una condena penal? Según el R.N. 1584-2014 Lambayeque, no. Por sí solo no puede acreditar la imputación ni derrumbar la presunción de inocencia; se requieren otras pruebas actuadas en el juicio.
¿Este análisis comprende la vía administrativa sancionadora? No. Esa vía tiene reglas propias y no es materia de este artículo.
Fuentes
- Corte Suprema de Justicia, Cuarta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. Casación Laboral N.° 23011-2023 Arequipa, 18 de noviembre de 2025.
- Corte Suprema de Justicia, Sala Penal Permanente. Recurso de Nulidad N.° 1584-2014 Lambayeque, 4 de noviembre de 2015.
- Corte Suprema de Justicia, Sala Penal Permanente. Casación N.° 613-2021 Junín, 24 de abril de 2024.
- Constitución Política del Perú, artículo 139, inciso 10.
- Ley N.° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, artículo 15, literal f).
- Código Procesal Civil, artículo 197.
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Este artículo tiene finalidad informativa y no sustituye la asesoría legal sobre un caso concreto. No se garantiza ningún resultado. En su preparación se usaron herramientas de inteligencia artificial; el contenido fue revisado y validado por el autor.
Alberto Villanueva Eslava es abogado y socio fundador de Villanueva & Soto (legal.pe), con más de treinta años de ejercicio en litigio.